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十九大沒怎么談城鎮化?

http://www.lnrjqi.tw 2017-12-25 來源:上觀新聞 作者:劉士林 發表評論(0)

十九大沒怎么談城鎮化?

  十九大報告不是專門討論城鎮化的文件,但是與城鎮化也絕非毫無關聯。不僅報告中很多內容與城鎮化直接或間接相關,而且也透露出新型城鎮化戰略在新時代的重要信息和信號,對此及時梳理、領會和把握十分重要。

  1.2%的城鎮化年增長率意味著什么?

  十九大報告在“過去五年的工作和歷史性變革”中寫道:“城鎮化率年均提高一點二個百分點,八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。”

  一般人看到的只是一個統計數據,但其背后的內容和涵義卻要復雜得多。

  首先,這是對我國近五年城市建設成就的巨大肯定。

  城鎮化率是城鎮化進程的基本測度方法,農村人轉化為城市人則是其基本特征。但這“一點二個百分點”和“八千多萬農業轉移人口”卻不只是一個數據那么簡單。與歐洲工業革命時期的城市化相比,當今世界城市化的突出特點是“高成本”,需要大量的資金和強大的經濟支撐。據相關測算,中國城市化率年均增長一個百分點,就需要年新增住房3-4億平方米,建設用地1800平方公里,生活用水14億立方米。由此可知我國近五年城鎮化進程的艱難不易和取得的巨大成就。

  其次,這同時還包含了對我國城鎮化發展規律和未來趨勢的戰略研判。

  自2011年城市人口首次超過農村人口,中國的城鎮化建設開始進入中程。此時最大的問題是預測未來是持續增長還是逐步下滑,特別是增長及下滑的幅度會怎么樣?相關測算表明,每增加1個城市人就需要新增城鎮固定資產投資50萬元,因而能否精準把握城市化的規律和趨勢,直接關系到未來國家在城市領域的基本政策和資源配置。

  與2000年至2011年年均增速超過1.5%相比,十八大以來的五年1.2%的年增長率的確有所下降,但并不是一些人所謂的“斷崖式”或“急剎車”,而是說明我國正進入城鎮化的一種“新常態”,由原來的高速增長變為中高速增長。由于我國城鎮化處于“中程”的國情,還遠未到城鎮化建設的“拐點時刻”,對城市建設仍需要未雨綢繆地謀劃和布局。

  十九大報告確立了怎樣的“城鎮化”格局?

  在十九大報告中,重點提了“區域協調發展戰略”和“鄉村振興”戰略,區域的范圍比城鎮大,鄉村的概念比城鎮小,有人就望文生義地以為十九大不再講“城鎮化”了,同時把“城市群”作為未來城市建設和發展的主題。這種理解和引申是片面和形而上學的,屬于只知“其名”而不知“其實”,完全割裂了“城鎮化”和“城市群”的內在有機聯系,也根本不知道“城市群”本身就是《國家新型城鎮化規劃》、中央城市工作會議等一系列文件反復明確和強調的我國城鎮化的“主體形態”。

  首先,在十九大報告中并不是沒有提到城鎮化。在“堅持新發展理念”中,清楚地寫道“……推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展,主動參與和推動經濟全球化進程,發展更高層次的開放型經濟,不斷壯大我國經濟實力和綜合國力”。這里的“城鎮化”的核心是《國家“十三五”規劃》提出的“新型城市”,包括綠色城市、智慧城市、創新城市、人文城市、緊湊城市五個目標,和新型工業化、信息化、農業現代化高度匹配、同步發展,完全不同于以大拆大建、房地產開發、GDP主導為基本特征的舊城鎮化。

  其次,十九大報告在“實施區域協調發展戰略”中寫道:“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化。以疏解北京非首都功能為‘牛鼻子’推動京津冀協同發展,高起點規劃、高標準建設雄安新區。以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展。”這里的“以城市群為主體”、“疏解北京非首都功能”、“高起點規劃、高標準建設”、“共抓大保護、不搞大開發”等,集中了2014年《國家新型城鎮化規劃》、2015年中央城市工作會議、2015《京津冀協同發展規劃綱要》、2016《長江經濟帶發展規劃綱要》、2017年中央關于雄安新區的相關文件的精髓,既顯示出十八大以來區域與城市發展政策的延續性和穩定性,同時也都是未來五年探索中國城市發展道路的重大戰略舉措。

  再次,針對一些模糊認識和片面理解,有必要重申“城鎮化”和“城市群”的內在關系。中國城市的根本使命和任務是走出“一條中國特色城市發展道路”。中國城市應該走什么道路,改革開放以來一直有兩種聲音:一是走小城市發展道路,以夏書章的超微型城市論和費孝通的微小城市論為理論代表,以1989年國務院制定的“嚴格控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市”(俗稱“三句話方針”)為大政方針。二是走大都市發展道路,在理論上以2002年“大上海國際都市圈”研究報告首次提出走“以大城市為主的城市化發展道路”為代表,在現實中以2004年全國183個城市提出建設“國際化大都市”為象征。但實踐證明,它們各有偏頗。前者看不到大都市的帶動和輻射作用,基本上屬于“窮過渡”城市化思維。后者加劇了城市之間的“同質競爭”,造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置。因此,從2005年國家“十一五”規劃首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”開始,到2014年《國家新型城鎮化規劃》明確“把城市群作為主體形態”,到黨的十八大報告提出“科學規劃城市群規模和布局”,一條中國特色城市發展道路基本塵埃落定。

  在這個基礎和背景上,十九大確立了以城市群為主體形態、以區域協調發展為總體目標、以鄉村振興為重點戰略任務的城市化格局,體現了新時代中國特色社會主義城市發展的必然趨勢和根本要求。

  鄉村振興戰略只是講“三農”而和城市無關嗎?

  十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”:“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。要堅持農業農村優先發展,按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化。”有人以為這體現了十九大對鄉村建設的高度重視,和城市沒有什么關系,甚至產生未來會“重農村輕城市”的猜測和誤判。

  有什么樣的現實,就有什么樣的觀念。中國城鄉長期存在的二元化現實,導致有些人持有把城市和鄉村對立起來的思維方式和價值態度。在理論上的典型表現是,把城市研究和農村研究、城市規劃和農村規劃、城市建設和農村建設截然分開。而由此造成的影響則是,研究城市的往往排除農村,搞農村規劃的也總是要把標準做得低一些,一切都成了“城里人”不同于“鄉下人”的翻版。其實,農村研究本就是城市化研究的四大對象之一。不僅農村研究是城市社會學的一個重要部分,所以才會有那么多人關注半城市化、農村空心化等問題;而且農村研究專家也總是要把農村問題的根源追溯到城市,其解決問題的辦法也不外乎是工業反哺農業、城市帶動鄉村等。如果我們能破除這種思想觀念上的“城鄉對立”,就不會覺得“實施鄉村振興戰略”和城市建設發展了無干系了。

  今天的城市和鄉村,比歷史上任何時期都難以分開了。鄉村振興戰略不只是給農村承包制等“吃了定心丸”,同時也為城市帶動鄉村發展、城鄉一體化指出了新方向。在中央和國家的一系列政策文件中,從來都沒有把城市和鄉村發展分開過。在十九大報告中,不僅“城鄉區域發展和收入分配差距依然較大”被作為民生領域的短板之一,而且“實施鄉村振興戰略”更是明確提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。從歷史上看,城市和鄉村有兩種關系,一是舊城市化中“城市征服、剝奪、虹吸農村”的對立關系,二是在城市群語境中大中小城市協調、城鄉共生發展關系。如果我們今天還從城鄉二元對立的角度去理解“鄉村振興戰略”,不僅在觀念上是偏頗的,在實踐中也是有害的。

  十九大后中國城市發展的主題是什么?

  關于我國的城市建設和發展,中央和國家已出臺多個政策文件。中央城市工作會議還明確要“走出一條中國特色城市發展道路”。十九大報告站在新時代的歷史高度,以畫龍點睛的筆法高度提煉了城鎮化的關鍵和重點。但如果要問十九大以后中國城市發展的主題,還需要結合十九大總體戰略部署去找尋。

  溫飽、小康和現代化,是改革開放總設計師鄧小平為中國現代化規劃的三大戰略目標。在十八大報告明確提出到2020年全面建成小康社會之后,現代化的目標已遙遙在望,同時在蘇南、珠三角等發達地區,已開始探討區域現代化的框架與標準。在此基礎上,十九大報告提出,從十九大到二十大,是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。我們既要全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標,又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程,向第二個百年奮斗目標進軍。十九大報告將這個新征程劃分為兩個階段,“第一個階段,從二〇二〇年到二〇三五年,在全面建成小康社會的基礎上,再奮斗十五年,基本實現社會主義現代化。第二個階段,從二〇三五年到本世紀中葉,在基本實現現代化的基礎上,再奮斗十五年,把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。”

  現代化在本質上是指以經濟現代化為主導生產方式、以政治現代化為國家主體構架、以文化現代化為精神文明形態、以社會現代化為主流生活方式、以環境現代化為可持續發展目標,以人的現代化和全面發展為戰略重心的人類歷史和文明進程。當今世界是城市世界,城市在“決勝全面建成小康社會,開啟全面建設社會主義現代化國家新征程”中承擔著中流砥柱的作用。這就使得“現代化”和“城鎮化”的關系更為緊密,簡單說來,“現代化”是“城鎮化”的內在機制與內容,“城鎮化”是“現代化”的空間載體和形式,兩者在很大程度上相互疊合、同步發展。這是因為,現代化意味著傳統農業文明向現代工業文明的轉型,其最突出的特點是以基于現代科學技術的工業生產方式為基本手段,深刻改變了人類傳統的空間環境、社會形態和生活方式,使城市成為人類生產生活的核心和主流。因此可以得出,未來的城市化必將是在中國特色社會主義新時代背景下開啟的城市現代化的新征程。從城市化到城市現代化,從城市基礎設施現代化到城市功能的現代化,是我國新型城鎮化最需要研究和關注的“國之大事”。

  (作者為上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家)

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